Seperti juga hidup, sebuah kebijakan juga seringkali dihadapkan pada berbagai pilihan. Salah satunya adalah kebijakan mengenai harga jual eceran dan cukai tembakau. Di tengah semakin gencarnya kampanye anti rokok, pemerintah sendiri telah mengeluarkan kebijakan harga jual eceran (HJE) sebagai sebuah instrumen untuk mengurangi konsumsi rokok masyarakat.
Rokok ilegal
Berdasarkan data Departemen Perindustrian, jumlah perusahaan rokok yang ada hingga tahun 2005 sebanyak 3217 unit. Dari jumlah tersebut, sekitar 91,42% atau 2.941 perusahaan diantaranya merupakan industri rumah tangga dengan kemampuan produksi per tahun kurang dari 6 juta batang. Sementara tenaga kerja yang terserap Besarkan data Statistik Industri yang dipublikasikan oleh BPS, menunjukan bahwa sampai tahun 2003 mencapai 265.666 orang.
Selain sebagai penyerap tenaga kerja, melalui cukai yang dibayarkan industri ini pada dasarnya merupakan salah satu industri yang mampu memberikan pemasukan cukup besar bagi negara. Tercatat hingga tahun 2005 lalu,pendapatan pemerintah dari cukai rokok mencapai Rp 8 triliun dari keseluruhan realisasi pendapatan cukai sebesar Rp 33,26 triliun. Nilai ini bahkan jauh lebih besar jika dibandingkan pendapatan dari pertambangan PT Freeport yang cuma Rp 2,4 triliun per tahun.
Sayangnya, potensi seperti ini lagi-lagi harus terganggu dengan maraknya peredaran rokok ilegal. Rokok ilegal ini pada dasarnya selain tanpa izin, adalah rokok-rokok yang beredar tanpa disertai dengan pita cukai. Celakanya berbagai perusahaan rokok ilegal ini berkembang dengan sangat cepat. Mulai dari pesisir utara Jawa hingga Banyuwangi. Hal ini jelas sangat merugikan pemerintah. Padahal apabila hal ini bisa ditangani, maka diperkirakan pemerintah akan mendapatkan tambahan pendapatan hingga sebesar Rp 3,54 trilyun.
Menilik pendapatan dari sektor cukai tembakau ini, pemerintah melalui Menteri Keuangan pada bulan Maret lalu sebenarnya telah mengeluarkan peraturan baru mengenai harga dasar dan tarif cukai hasil tembakau. Melalui peraturan baru yang berlaku sejak 1 April 2006 tersebut, pemerintah telah pula menaikan harga jual eceran (HJE) minimum setiap batang/gram.
Berdasarkan keputusan menteri keuangan Nomor 89/KMK.05/2000, HJE minimum adalah batas harga terendah untuk harga eceran yang diajukan. Nilainya bervariasi sesuai dengan skala produksi industri dan jenis rokok. Sementara harga bandrol adalah HJE per batang dikalikan dengan jumlah batang per bungkus. Apabila harga pasar di tempat penjualan lebih tinggi daripada harga bandrol, maka perusahaan atau importir harus melapor ke Direktorat Jenderal Bea dan Cukai untuk membayar perbedaan tarif cukai.
Setiap produsen dikelompokan berdasarkan jenis hasil tembakau yang diproduksinya. Dari setiap kelompok tersebut, dikempokkan dalam tiga golongan, yang diukur menurut kemampuan produksi dari tiap-tiap pabrik. Misalnya, pada jenis rokok sigaret putih mesin (SPM). Golongan I adalah pabrik yang memiliki batasan produksi lebih dari 2 miliar batang per tahun. Golongan II mencakup pabrik yang memiliki batasan produksi antara 500 juta sampai 2 miliar batang per tahun. Sedangkan golongan III adalah pabrik sigaret putih mesin dengan batasan produksi kurang dari 500 juta batang per tahun. Berdasarkan aspek-aspek tersebut, maka tingkat kenaikan HJE tiap-tiap jenis rokok ditentukan bervariasi (lihat tabel).
Kebijakan kenaikan HJE semacam ini sebenarnya bukannya tanpa efek samping. Meski diharapkan bisa berdampak positif pada penurunan konsumsi rokok masyrakat, namun dari sisi ekonomi hal tersebut ternyata juga menimbulkan beberapa konsekuensi lain. Misalnya saja terjadinya penurunan volume produksi. Dimana pada akhirnya juga berakibat kepada pengurangan jumlah jam kerja buruh serta pembelian bahan baku (tembakau dan cengkih).
Jika demikian yang terjadi, maka hal itu berarti pula penurunan kesejahteraan buruh pabrik rokok. Sementara di sisi petani, kondisi tersebut juga akan memicu merosotnya harga tembakau dan cengkih. Pertanyaannya kini ialah sejauhmana kebijakan kenaikan HJE tersebut berpengaruh terhadap tingkat konsumsi rokok masyarakat?
Sebuah studi yang dilakukan oleh Brahmantio Isdijoso (2004) tentang alternatif penerimaan dan tarif cukai tembakau, menunjukan bahwa tingkat elastisitas atau kepekaan permintaan terhadap perubahan HJE dari tiap-tiap jenis rokok berbeda-beda. Seperti telah diketahui, elastisitas adalah perubahan relatif dalam jumlah unit barang sebagai akibat perubahan salah satu faktor yang mempengaruhinya (ceteris paribus). Perubahan itu sendiri biasanya dipengaruhi oleh tiga faktor, yaitu harga barang tersebut, harga barang lain serta pendapatan. Pada jenis sigaret kretek mesin (SKM), kenaikan harga sigaret kretek mesin (SKM) sebesar 1% akan mengurangi jumlah konsumsi SKM sebanyak 0,89%. Kenaikan harga sigaret kretek tangan (SKT) sebesar 1% akan mengurangi jumlah konsumsi SKT sebanyak 0,94%. Sedangkan kenaikan harga sigaret putih mesin (SPM)) sebesar 1% akan mengurangi jumlah konsumsi SPM sebanyak 0,91%.
Hasil perhitungan ini menunjukan bahwa kebijakan kenaikan HJE terhadap tingkat konsumsi rokok pada masyarakat (price elasticity of demand) bersifat inelastis. Artinya kenaikan harga HJE pada dasarnya tidak berpengaruh secara signifikan terhadap penurunan konsumsi rokok. Sebaliknya ada varibel lain yang berpengaruh terhadap pola konsumsi rokok di masyarakat. Salah satunya adalah persoalan selera. Selera yang dimaksudkan di sini terutama terkait dengan kebiasaan merokok. Kondisi seperti ini pada dasarnya sekaligus menunjukan bahwa strategi untuk mengurangi jumlah perokok aktif melalui mekanisme harga tidak efektif. Sebaliknya, konsumen akan tetap meneruskan kebiasaan merokok dengan mencari rokok alternatif yang rasa dan jenis yang tidak berbeda, namun dengan harga yang relatif lebih murah.
Kondisi serta situasi seperti ini jelas menimbulkan beberapa konsekuensi. Hasil penelitian yang sama menunjukan bahwa sebagian besar konsumen membeli rokok dengan harga di bawah HJE minimum yang ditetapkan pemerintah (harga bandrol). Untuk kondisi tahun 2003, harga beli konsumen 11% di bawah HJE. Dimana hal tersebut sebenarnya telah berlangsung sejak tahun 2000. Namun demikian, konsekuensi penting lainnya yang patut dicatat dari hasil penelitian ini ialah semakin banyaknya peredaran rokok tanpa cukai (rokok polos), atau rokok dengan cukai aspal serta palsu. Hal ini terjadi tidak lain sebagai akibat penetapan HJE pemerintah yang lebih tinggi dibandingkan harga transaksi di tingkat konsumen.
Celakanya, kondisi ini kemudian direspon oleh pengusaha rokok dengan mengalihkan beban cukai ke tingkat petani (backward shifting). Sebagai akibat dari reaksi tersebut, petani menjadi pihak terakhir yang paling dirugikan. Konsekuensinya, petani tembakau dan cengkeh yang harus menanggung kerugian akibat penurunan harga beli serta permintaan atas komoditi dasar rokok tersebut. Sehingga dapat dikatakan bahwa setiap kenaikan HJE juga akan berpengaruh secara tidak langsung terhadap kesejahteraan di tingkat petani.
Dilema kebijakan
Mencermati berbagai persoalan di atas, adalah jelas bagi kita bahwa ada kebijakan yang dilematis yang harus dihadapi oleh pemerintah. Di satu sisi, pemerintah sangat berkepentingan untuk meningkatan pendapatan dari cukai. Sementara pada saat yang bersamaan pemerintah juga dihadapkan pada persoalan penurunan tingkat kesejahteraan buruh dan petani disamping adanya tuntutan untuk terus meningkatkan tingkat kesehatan masyarakat dengan mengurangi konsumsi rokok.
Berangkat dari berbagai fakta di atas, adalah sesuatu yang tidak mengherankan apabila distorsi harga merupakan aspek pertama yang patut menjadi perhatian pemerintah. Sebab dari studi di atas, pola konsumsi rokok yang ada saat ini lebih menunjukan hubungan yang tidak terlalu kuat antara konsumsi rokok dengan harga. Akibatnya penggunaan instrumen HJE ternyata tidak memiliki pengaruh terhadap penurunan konsumsi rokok kecuali penciptaan distorsi harga. Dengan menyerahkan kepada mekanisme pasar setidaknya pemerintah mengurangi distorsi yang selama ini terjadi. Sehingga pada akhirnya akan membantu pabrik rokok untuk menghadapi persaingan dengan pabrik rokok illegal disamping perlunya penekanan kembali aspek penegakan hukum dalam menangani rokok illegal. (Nugroho Pratomo/ Peneliti Inrise & Litbang Media Group)
